Villiers, l'avocat cinglant d'une autre Europe

(Ouest France, 22 septembre 2008)

1) D'abord poser la question européenne autrement 

A quoi bon faire de la politique là où il n'y a plus de politique ? A quoi bon présenter d'ambitieux projets aux suffrages des Français, alors que l'Etat ne maîtrise plus ses frontières, les décisions macroéconomiques et près des neuf dixièmes de sa législation nouvelle ? Au cours des campagnes électorales de l'année 2007, aucun des candidats des grands partis n'avait évidemment admis que « le pouvoir n'avait plus le pouvoir », et ce, de leur fait. Aucun n'a été placé devant ses contradictions, notamment sur cette évidence que la mise en oeuvre de la plupart de leurs propositions supposait le rapatriement de plusieurs compétences de souveraineté dans le giron national et ce, au nom même du principe de subsidiarité si longtemps dévoyé. A moins qu'ils n'aient été dotés d'une capacité extraordinaire, surhumaine, à faire plier, devant leurs promesses de campagne, à la fois la Commission, la Cour de Justice et une majorité de gouvernements européens. Face à ces candidatures présidentielles de papier, le discours dit « souverainiste » demeurait perçu comme l'expression d'une nostalgie pour une France « perdue» ou en voie de l'être, l'enfermant dans un passéisme ringard ou nauséabond, quelque puisse être la justesse de ses critiques. 

Deux ou trois décennies de brouillage des repères, de déculturation et de « modernitude » sont passées par là et le marketing a remplacé en un clin d'oeil les véritables projets politiques. Les deux finalistes de la présidentielles de 2007 ont alors pu rivaliser d'imagination pour tenter de faire vibrer la corde patriotique, tout en réaffirmant avec force leur « engagement européen », sans que nul n'y voie de contradiction. Partisans de tous les traités européens y compris d'une relance du traité constitutionnel, ils ont pu, sans être contredits, lancer publiquement en pâture des dizaines de promesses incompatibles avec ces choix européens : sur la réduction des taux d'intérêts directeurs de la BCE et le pilotage de l'Euro, la baisse de la TVA des restaurateurs, l'interdiction des OGM en plein champs, des mesures de protection économique, l'arrêt de l'immigration ou encore un nouveau "compromis de Luxembourg" pour protéger les intérêts vitaux. 

Le traité de Lisbonne lui-même cultive le paradoxe apparent. Il transfert soixante-huit nouvelles compétences à Bruxelles sans donner en échange aux Parlements nationaux le moindre pouvoir de blocage, et consacre la primauté absolue du droit européen même sur les Constitutions nationales, mais prétend en même temps, dans son préambule, protéger les « identités nationales » des Etats-membres. On le voit bien, le discours ambiant laisse donc entendre – et les électeurs semblent le croire - que l'ensemble européen en cours d'unification, pourrait effectivement préserver les « patries », comme l'illustre la formule oxymorique de « fédération d'Etats-nations », dont droite et gauche françaises ont fait leurs gorges chaudes. Il résulte de cette évolution que pour (re)devenir audibles et crédibles, les partisans d'une « autre Europe » préservant les souverainetés, doivent assurément adapter non seulement leur stratégie – mais c'est là un autre débat – et en tout cas leur registre. Au discours sur la nation qui « ne veut pas mourir » - d'ailleurs en sommes-nous si certains ?.. -, il faut substituer un discours résolument pragmatique, en s'inspirant de l'euroréalisme anglais. 

Le pragmatisme anglo-saxon a en effet cela d'admirable qu'il se pose toujours les questions essentielles et, s'agissant de l'intégration européenne par exemple, celle de savoir comment y être associé tout en préservant par exemple sa conception des droits fondamentaux issus notamment de la Magna Carta, son système spécifique de police et de justice et surtout la qualité de sa démocratie parlementaire. Il ne s'agit pas ici de répondre à la question de savoir si en obtenant d'importants « opt-ins » (exceptions) lors des négociations finales du traité de Lisbonne, la Grande-Bretagne aurait réellement préservé ces spécificités. Il s'agit de savoir comment les euroréalistes français peuvent profiter du pragmatisme britannique pour moderniser leur critique de l'Union européenne. 

2) Démontrer l'inefficacité arithmétique d'une centralisation continentale du pouvoir 

En France, la critique de l'intégration européenne serait en effet bien inspirée de commencer par aborder la question de l'efficacité de la décision publique – puisque c'est devenu l'argument central des partisans de cette intégration – laquelle efficacité étant très largement conditionnée par l'intelligibilité et l'acceptation (de la décision, de la loi) par le peuple, ce qui suppose une haute qualité de contrôle démocratique s'exerçant sur elle. Aussi, la question pertinente que pose aujourd'hui le traité de Lisbonne consiste à savoir, non pas si la France en tant que nation peut y survivre – seule l'Histoire le dira -, mais, plus prosaïquement, si la délocalisation du pouvoir politique et de son aire de contrôle, du niveau national vers le niveau continental de l'union, constitue ou non un avantage pour les peuples concernés. Dans « Arithmétique de la démocratie », l'économiste Jean-Jacques Rosa l'avait ainsi formulée en 2005 : "la centralisation des décisions politiques au niveau du continent accroît-elle ou réduit-elle le degré de fonctionnement démocratique dans les pays concernés (ou pour les peuples concernés) ? et d'autre part conduit-elle à un accroissement ou une réduction de l'efficacité des économies des pays qui font actuellement partie de l'Union ?"  Reprenant les travaux des économistes Dahl et Tufte (Robert A. Dahl et Edward R. Tufte, Size and Democracy, Stanford University Press, 1974, p.38), il souligne le résultat auquel ils sont parvenus, c'est à dire des corrélations systématiquement négatives pour dix-huit démocraties représentatives, entre les dimensions démographiques et géographiques des pays, d'une part, et le degré de centralisation des fonctions gouvernementales, de l'autre.

La conclusion est limpide : les pays étendus qui sont démocratiques se décentralisent, voire deviennent fédéraux ou mieux, confédéraux, pour rester à la fois démocratiques et efficaces dans la gestion. Or, rappelle Rosa, "c'est l'inverse qui nous est proposé par l'entreprise de «construction politique européenne» et par le traité constitutionnel : on nous propose d'augmenter considérablement la dimension du « pays » (l'Union européenne) par rapport aux nations existantes, tout en accroissant simultanément la centralisation des pouvoirs".

En effet, et c'est là un second aspect sur lequel la critique souverainiste doit s'adapter à la réalité nouvelle de l'intégration européenne après le traité de Lisbonne : l'Union n'évolue plus vers un Etat fédéral – parce qu'il n'y a pas de peuple européen et que les compétences laissées aux Etats sont résiduelles - mais vers un cadre étatique ultra-centralisé et de plus en plus clairement unitaire. Il s'ensuit un rétrécissement arithmétique brutal du pouvoir de l'électeur (chute de la représentativité par le changement d'échelle de population), une mise en minorité permanente de l'électorat de certaines nations dans la décision du grand ensemble (majorité qualifiée), ainsi qu'une majoration mécanique de l'influence des lobbies et groupes de pression ainsi que celle de la "classe professionnelle bureaucratico-politique" au détriment du corps électoral.

En second lieu, cette approche permet de démontrer que le passage à une décision européenne là où les électorats nationaux ont des préférences spécifiques (ils ne forment pas un peuple unique) « diminue la représentativité des décisions collectives ». Illustrée de mille exemples (niveau de vie des européens en berne, cohésion sociale et civique fragilisée, impuissance beaucoup de grands défis), cette critique de l'inefficacité économique et démocratique européenne doit, dans un second temps, induire les voies et moyens d'un modèle d'organisation qui évite ces écueils sans enterrer l'idée européenne. C'est ce qu'en quelques paragraphes, ce que nous allons tenter maintenant. 

3) Proposer des réformes intermédiaires pour endiguer la liquidation démocratique 

A juste titre, personne ne prendrait au sérieux un homme politique qui prétendrait qu'une fois élu, il serait en mesure de « changer l'Europe » à lui tout seul puisque précisément il s'agit d'une entreprise collective qui suppose un accord des Vingt-Sept pour renoncer à l'intégration. La géopolitique actuelle de l'Union ne le permet évidemment pas, ne serait-ce qu'en raison du poids de l'Allemagne dans ce processus. Même en imaginant le problème politique éventuellement résolu, l'Union européenne affecte et imprègne profondément et depuis des années presque toute notre législation, notre économie et la plupart de nos politiques. Nul n'imagine donc comment l'on pourrait « retourner en arrière » s'agissant par exemple de la législation sur la concurrence. Les scénarios de sortie de l'euro ou de redéfinition de son périmètre, en revanche, ont été d'ores et déjà ébauchés par certains économistes.

Rappelons à cet égard que le principe de subsidiarité, inscrit dans les traités en tête des principes fondamentaux qui doivent gouverner la construction européenne et le fonctionnement de l'Union, pourrait justifier un « rapatriement » dans la sphère des Etats, de compétences jugées finalement plus efficacement lorsqu'elles sont exercées de manière décentralisée, c'est-à-dire à l'échelle des souverainetés nationales, plutôt que centralisée à l'échelle continentale. Enfin appliqué « à l'endroit », ce principe de subsidiarité supposerait au préalable un véritable audit, législation par législation, politique par politique, de l'efficacité comparée de l'échelon communautaire et de l'échelon national. Une telle évaluation suivrait une liste de critères, sur lesquels il faudrait également se mettre d'accord. Voilà qui donne un bref aperçu des premières difficultés qui surgiraient devant ceux qui, parvenus au pouvoir, envisageraient de remettre en cause des politiques déjà largement intégrées. 

Parallèlement et de manière plus immédiate, il est imaginable d'inscrire quelques garde-fous dans la Constitution, afin de rendre théoriquement « compatible » la démocratie avec l'engagement de la France dans les traités européens actuels y compris le traité de Lisbonne. Soulignons qu'ils peuvent entrer en contradiction frontale avec certaines des dispositions dudit traité. Mais précisément, la première des propositions de révision constitutionnelle suggère de résoudre ce conflit de lois en rétablissant la hiérarchie classique des normes juridiques qui fait du traité et des actes législatifs européens dérivés des normes à valeur supra-législative mais infra-constitutionnelle. Il s'agit en effet en premier lieu de proclamer tout simplement que «la présente Constitution est la norme suprême de l'ordre juridique en France. Elle prime notamment sur les actes de l'Union européenne dans tous leurs éléments.» L'inscription d'une telle clause constituerait certes un coup de tonnerre dans l'ordre juridique en train de s'installer en Europe, mais il présente l'avantage de la facilité procédurale – il suffit de réunir le Parlement en Congrès ou d'organiser un référendum – et ne remettrait en cause aucun engagement de la France dans le processus européen.

La seconde grande innovation constitutionnelle, qui elle poserait davantage de difficultés juridiques et politiques, consisterait à instaurer une procédure de contrôle parlementaire systématique par le Parlement français des projets de directives et de règlements européen. Elle serait assortie d'un débat suivie d'un vote à l'Assemblée nationale et au Sénat d'une résolution statuant sur la participation ou non de la France à la législation européenne proposée. Il est cependant clair qu'à cette seconde modification constitutionnelle, qui n'est qu'une traduction de « l'Europe à la carte » telle que les Anglais la pratiquent mais en amont, au stade de la négociation des traités, l'Union européenne telle qu'elle est n'y survivrait pas. Elle ne deviendrait réaliste (Voir paragraphe 5) qu'une fois lesdits traités remis éventuellement à plat pour dessiner une organisation de l'Europe plus souple, comme l'ont suggéré plusieurs experts de l'Europe institutionnelle comme le Professeur Michel Clapié ou l'ancien député européen Georges Berthu. 

4) Proposer un traité refondateur pour une confédération européenne élargie 

Sur un plan général, il s'agit de reprendre ce qu'il y a de meilleur dans le traité de Rome de 1957 et d'imaginer enfin une architecture de l'Union qui tire les conséquences de l'effondrement des blocs et des idéologies il y a déjà presque vingt ans, et de la riche diversité de nos nations et de nos cultures. L'Europe du XXIème siècle pourrait être constituée de deux types de cercles : l'un très large, au niveau supérieur, les autres à géométrie variable, au niveau inférieur. 

Au niveau supérieur d'abord, c'est le cadre d'une confédération européenne élargie, en réalité ouverte à toutes les nations démocratiques du continent jusqu'à la Russie, mais aussi pourquoi pas de la Méditerranée incluant la Turquie. Elle organiserait une vaste concertation permanente sur le développement préférentiel des échanges, ou encore la résolution des problèmes communs d'environnement et de développement. Le Conseil européen y retrouverait sa véritable fonction stratégique. Il serait assisté dans cette tâche du Parlement européen.  Dans ce cercle de coopération sur des questions politiques et économiques communes, les décisions seraient prises à l'unanimité ou dans certains cas mineurs, du consensus, seuls modes de décision en commun qui respectent la volonté populaire. Cela éviterait par exemple les graves conflits rencontrés lors de la guerre en ex-Yougoslavie et de combattre efficacement le terrorisme. 

Au niveau inférieur ensuite, l'on mettrait en place les outils des coopérations à la carte. Les traités actuels y compris révisés par le traité de Lisbonne rendent les coopérations renforcées impraticables, du fait d'une procédure lourde et d'une multiplication d'interdits, notamment au nom de la concurrence, empêchant à l'avenir, des projets industriels fondés sur des partenariats public-privé, de voir le jour. Surtout, elles ne sont concevables que pour servir de groupe pionnier à une intégration toujours plus poussée et non à la coopération proprement dite. On a pourtant assez dit que ce sont les coopérations à la carte, qui ont permis la naissance de grands projets européens stratégiques, sans la Commission et parfois contre elle (Airbus, Ariane Espace, le CERN, Sanofi-Aventis, accords de Malaga, sont les plus souvent cités) L'Europe des coopérations est la seule qui ait vraiment marché et les réalisations qui en sont issues, les seules dont les européens soient fiers. C'est pourquoi nous proposons d'institutionnaliser et de multiplier des pratiques qui ont fait leur preuve. L'Europe concrète que nous voulons doit se développer comme un espace de projets, à travers des communautés spécialisées, à la carte, entre les Etats et les partenaires publics et privés qui le souhaitent, secteur par secteur et à la majorité qualifiée. 

Une Agence serait créée pour chaque communauté spécialisée, en coordination avec l'Agence centrale. Chaque Agence spécialisée serait placée sous la direction du Conseil des ministres correspondant doté de pouvoir de proposition et d'action. Ces Conseils et ces Agences seraient assistés et contrôlés par la commission parlementaire compétente. 

Les coopérations renforcées pourraient concerner tout aussi bien la recherche scientifique, les programmes industriels, les défis environnementaux, la lutte contre l'immigration clandestine, l'aéronautique et l'espace, la protection sociale, la politique agricole commune, etc...  Ainsi, pour la zone euro, dont le périmètre devrait sans doute être redéfini, on ne laisserait plus à la seule Banque centrale la gestion de la monnaie. Elle serait confiée à une Communauté spécialisée de l'euro sous contrôle du Conseil des ministres des finances européen et avec la croissance et le plein emploi comme objectif prioritaire.  Dans le domaine de la diplomatie et de la défense, une Communauté à vingt-sept ou trente est exclue. Mais certaines nations, désireuses comme la France de peser sur les affaires du monde, pourraient, à terme, constituer un noyau dur à travers une Communauté de la diplomatie et de la défense, renforçant les armements et établissant des états-majors communs pour les armées demeurant nationales. 

5) Installer des verrous démocratiques dans la décision européenne 

Comme le soulignait à juste titre la déclaration de Laeken, les peuples ne veulent plus du modèle pyramidal supra-étatique que renforce encore le traité de Lisbonne : primauté absolue du droit européen sur le droit national y compris constitutionnel, personnalité juridique attribuée à l'Union et exclusive de celle de ses Etats-membres, doublement du nombre de compétences transférées et où les Etats peuvent être mis en minorité. La seule organisation européenne démocratique concevable est celle fondée sur les relations horizontales d'égalité entre les souverainetés nationales. 

5.1) Un droit d'opposition parlementaire sur la législation européenne 

Aussi, pour concilier coopérations européennes et souveraineté, il conviendrait d'instituer un droit d'opposition parlementaire dans les domaines où les décisions européennes seraient prises à la majorité qualifiée. Le Parlement de tout pays membre pourrait s'opposer à une telle décision dans des formes solennelles (réunion extraordinaire ou référendum d'initiative populaire) exprimant soit un veto (blocage de la décision) dans les cas exceptionnels où les intérêts vitaux de ce pays risqueraient d'être menacés, soit plus simplement un droit de non-participation, qui empêcherait la décision de s'appliquer sur le territoire du pays opposant, mais laisserait les autres libres de l'appliquer pour leur compte. 

Comme le traité constitutionnel qu'il a recyclé, le traité de Lisbonne octroie, magnanime, aux parlements nationaux déjà devenus pour l'essentiel des chambres de transposition du droit communautaire, un droit d'émettre des "avis motivés" ou de déclencher une "alerte précoce". Mais il s'agit d'un simple droit de protestation face à un projet de texte européen qui empiéterait sur le peu qui reste de compétence nationale. Nulle institution européenne n'étant tenue d'y donner suite, ces "droits nouveaux" ne sont qu'un « droit de protestation ». Le contrôle de la subsidiarité reste en définitive l'oeuvre de la Cour de Justice de Luxembourg, arbitre suprême, qui juge en premier et dernier ressort, sur la base d'interprétations téléologiques et depuis plus de quarante ans la répartition des compétences selon un adage qui pourrait être celui-ci : " ce qui est à Bruxelles est à Bruxelles, ce qui est aux Nations est négociable"... 

Respectueux des seules assemblées démocratiquement légitimes parce qu'elles sont l'émanation des peuples d'Europe, ce droit d'opposition parlementaire conférerait aux Parlements nationaux la maîtrise de la législation – ce qui est la moindre des choses – ainsi que de la révision des Traités européens, ce qui signifierait la fin des "clauses passerelles" qui permettent des révisions déguisées des traités sans ratification. 

5.2) Un véritable contrôle de la subsidiarité par les Parlements nationaux 

Dans le même esprit, il s'agirait d'instaurer un droit de veto national pour faire respecter le principe de subsidiarité, c'est à dire que les limites des transferts de compétences autorisées par les Parlements nationaux soient toujours interprétées par eux, et par personne d'autre. Ainsi pour l'élaboration du droit communautaire, on peut imaginer des assemblées spécialisées de parlementaires nationaux qui seraient chargées au niveau européen, de suivre chacune un domaine particulier : environnement, coopération policière, euro etc. Ces assemblées auraient pour mission exclusive de dialoguer avec le Conseil des ministres correspondant, et de faire ensuite rapport à leurs Parlements nationaux respectifs, afin de faciliter leurs débats et leur permettre de travailler en réseau pour élaborer la législation commune. Les révisions doivent toujours être décidées par chaque peuple solennellement, c'est à dire par référendum. Et si l'un d'entre eux refuse, les autres doivent pouvoir travailler entre eux s'ils le veulent, selon le principe de la géométrie variable. 

5.3) Faire de la Commission une agence au service du Conseil 

L'Europe est la seule région du monde où l'indépendance d'un pouvoir par rapport aux élus du peuple est considérée comme une qualité démocratique. Au nom de quoi la Commission et ses hauts fonctionnaires devraient-ils être indépendants des Etats ? Au nom de qui pourraient-ils incarner "l'intérêt général européen" dont on se demande d'ailleurs bien quel peut en être le contenu au regard de l'intérêt des Etats ? La remarque vaut aussi évidemment pour la Banque Centrale Européenne de Francfort.

La Commission européenne serait remise à sa place, c'est à dire subordonnée étroitement au Conseil des ministres de l'Union, à ses orientations et à ses contrôles : elle serait ramenée au rang de secrétariat du Conseil. Plus précisément, elle deviendrait une "Agence centrale", pour mettre en oeuvre les propositions et actions du Conseil.  Ses fonctionnaires seraient soumis au pouvoir politique, et détachés pour une durée limitée par leurs Etats respectifs. Le principe "un membre par Etat membre" y serait maintenu afin que le collège ne soit pas tenté de se détacher des nations. Elle n'aurait évidemment plus le monopole d'initiative des lois européennes : il appartiendrait au Conseil et aux Parlements nationaux de proposer des textes.

Il conviendrait aussi de réformer ses méthodes de travail, notamment la "comitologie" pour les rendre plus transparentes, mieux la soumettre au contrôle démocratique et, compte tenu des scandales qui ont frappé les Commissions Santer, Prodi et aujourd'hui Barroso, réduire les occasions de clientélisme ou de fraude. 

5.4) Ramener la Cour à sa place et faire des Parlements nationaux les juges ultimes de la subsidiarité 

La Cour de Justice des Communautés n'a pas à rendre la justice au nom d'un peuple européen qui n'existe pas, surtout lorsqu'elle en profite pour bousculer la lettre et l'esprit des traités. Le traité de Lisbonne l'a encore renforcée dans ses prérogatives avec l'addition de soixante-huit nouvelles compétences, la mise sous tutelle du Conseil européen des chefs d'Etat et de gouvernement (qui devient une institution de l'UE) ou la force juridique donnée à la Charte des droits fondamentaux. Voilà qui fait de la Cour de Luxembourg dont les arrêts auront une autorité supérieure aux lois et même aux Constitutions nationales, la Cour suprême des cours suprêmes. 

Elle devrait donc être remise à sa place, avec un rôle d'arbitrage et d'interprétation stricte des Traités, avec, comme chambre d'appel pour le ou les parlements nationaux des Etats concernés, le "droit de dernier ressort" devant rester l'apanage de la République.  Aucun acte législatif ne doit être édicté par la Cour de Luxembourg, contrairement à ce que prévoit les traités révisés par le traité de Lisbonne. Son activisme juridique doit être contenu et elle doit respecter tant la Convention européenne des droits de l'homme que les droits fondamentaux proclamés par les Constitutions des Etats membres. 

Conclusion 

Le traité adopté à Lisbonne en décembre 2007 et ratifié dans le dos des peuples recycle mots pour mots la Constitution européenne rejetée en France et aux Pays-Bas. Et le voici promis, malgré le "non" irlandais, à un passage en force par voie de ratification parlementaire et d'un probable second référendum en Irlande, dès que le contexte politico-économique s'y prêtera. Il y a de quoi redouter le jour où cette fuite en avant anti-démocratique débouchera sur un chaos, et peut-être le "retour du refoulé" sous son pire visage. Alors, il faudra bien ouvrir les yeux et, si la belle idée européenne n'est pas définitivement morte avec l'européisme, imaginer de nouveaux modes d'association et de coopération entre nos démocraties. Le moment sera alors venu de la rupture avec l'européisme, au nom même de la défense de la démocratie. 
Aussi difficile soit-elle, la révision des concepts issus de la guerre froide - le centralisme continental, l'intégration supranationale etc, - s'impose. On ne peut continuer à construire ainsi l'Europe du XXIème siècle sur des schémas historiquement dépassés, qui conduisent à liquider sans bruit la souveraineté nationale et populaire, c'est-à-dire la démocratie. L'implosion des fédérations artificielles à la fin du siècle dernier indique clairement que la liberté des nations et le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes constituent pourtant un invariant, aussi déterminant qu'intangible, du nouvel ordre international. Pourquoi en serait-il autrement en Europe, au berceau même de cette liberté ? 
La construction européenne n'a aucun avenir repliée sur une petite partie du continent, se fermant au monde et arc-boutée sur des dogmes du passé. Elle doit être capable des remises en causes fondamentales, sans tabou, sans limite, pour d'abord restaurer les Parlements nationaux dans le rôle qu'ils n'auraient jamais dû quitter, au cœur du processus de décision européen ; ensuite pour redéfinir son projet autour d'une confédération élargie de l'Eurasie et de la Méditerranée d'une part, des coopérations différenciées (à géométrie et à géographie variables) d'autre part. C'est à ce traité refondateur pour une Europe des démocraties et des libertés qu'il faut aujourd'hui réfléchir, c'est à dire, pour paraphraser Lincoln et la Constitution française, une Europe des peuples, par les peuples, pour les peuples.

Christophe BEAUDOUIN
L'Observatoire de l'Europe après le Non