Gouvernance et JPA, trompe l’œil ou boîte de Pandore ?

JPA – Joint Project Agreement – trois lettres qui désignent l’un des sujets au cœur de la gouvernance de l’Internet aujourd’hui. Il s’agit du lien juridique unissant (soumettant) l’ICANN au Department of Commerce, qui fait l’objet d’une consultation initiée par la NTIA, organe du DoC supervisant l’ICANN.
L’opportunité de renouer avec les réflexions puissantes, mais restées pour la plupart lettres mortes, du SMSI, a suscité un très grand nombre de commentaires (plus de 170 réponses auraient été reçues) en prouvant, si c’était encore nécessaire, que l’organisation actuelle du contrôle et de la gestion de l’Internet préoccupe beaucoup de monde.
Les ténors sont naturellement au rendez-vous, au premier rang desquels Milton Mueller, qui voit dans cette consultation une « opportunité historique » pour réformer le rôle de l’ICANN (1). L’expert critique avec feu la vision qu’a le DoC d’un processus de concertation pratiquement exclusivement réservé aux Américains (2), marquant un contraste saisissant avec le Forum pour la Gouvernance de l’Internet qui, lui, bien ne n’ayant strictement aucun pouvoir, rassemble un aéropage nettement plus éclectique. Karl Auerbach constate pour sa part les faillites et dérives du système mis en place depuis 10 ans (3, 4), tout en notant qu’il serait dangereux de libérer l’ICANN de la tutelle du DoC tant que des mécanismes de contrôle alternatifs n’auront pas été mis en place. L’ICANN devrait, toujours selon Auerbach, être rappelée à l’ordre et recentrée sur un strict rôle de coordination technique de l’Internet, rôle qui est le seul autorisé par ses statuts, mais dont elle a eu volontiers tendance à déborder avec le temps. Auerbach suggère enfin que la NTIA établisse une distinction beaucoup plus claire entre les missions de l’ICANN et la fonction IANA, qui font l’objet de liens juridiques distincts.
Cette confusion soigneusement entretenue est le nœud du problème, dans la mesure où c’est grâce à la fonction IANA que l’ICANN est en mesure d’imposer ses volontés aux registres d’extensions qu’elle attribue et aux registrars. Perdant la fonction IANA, l’ICANN se transformerait en un forum international fortement concurrencé par l’IGF, sans doute plus axé « technique et business » que l’IGF mais sans guère plus de pouvoir. Aussi Milton Mueller, à l’instar de nombreux autres observateurs, s’interroge-t-il sur le sens que l’on peut donner à ce JPA (5), soulignant que pour lui, cette consultation couvre l’ensemble des liens entre ICANN et DoC. Mais là encore, le doute est de mise, et Mueller élabore des scénarios complexes où le rôle futur éventuel des gouvernements « étrangers » est étudié avec le plus grand soin (6).
D’autres acteurs, plus engagés que les chercheurs dans la gestion quotidienne de leurs extensions, ont soumis des réponses, tels le CENTR (7), Nominet (8) ou le JPRS (9). Tout en se félicitant de la « professionnalisation » de la gestion de la fonction IANA, le CENTR note que l’ICANN, en dépit de ses indéniables progrès, devrait être ramenée dans les limites définies par ses statuts. Nominet pointe du doigt l’implication du DoC dans la gestion quotidienne de la racine, notant que cette implication « entraîne des délais supplémentaires, freine une automatisation plus poussée [de la gestion de la racine], enlève toute visibilité globale sur la gestion de la racine et gêne les évolutions telles que DNSSEC ». Le JPRS pour sa part s’inquiète surtout du lancement de nouvelles extensions génériques et suggère que l’ICANN n’oublie pas de faire appel à l’expérience des registres d’extensions locales.
Face à tous ces tiers qui ne parlent que de la « régénérer », l’ICANN participe au processus (10) en naviguant visiblement entre deux eaux. La perspective d’une « indépendance » vis-à-vis du DoC, volontiers mise en exergue dans les derniers mois du « règne » de Vint Cerf, a fait place à un discours beaucoup plus mesuré de son successeur qui aurait rappelé, lors de la réunion de New Delhi, que le JPA n’avait pas forcément vocation à prendre totalement fin et que même si cela se produisait, l’ICANN resterait soumise aux lois américaines puisqu’étant installées en Californie. Rassurer les sénateurs américains en période électorale n’est pas la moindre des gageures…
(1) Reforming ICANN Oversight: A Historic Opportunity
http://blog.internetgovernance.org/blog/_archives/2008/2/5/3507194.html
(2) One Internet, two modes of governance
http://blog.internetgovernance.org/blog/_archives/2008/2/27/3549041.html
(3) My comments to NTIA's "mid-term review" of its ICANN "JPA" agreement.
http://www.cavebear.com/archive/public/ntia-jpa-2008.html
(4) What would the internet be like had there been no ICANN?
http://www.cavebear.com/cbblog-archives/000331.html
(5) What is the JPA?
http://blog.internetgovernance.org/blog/_archives/2008/2/8/3512862.html
(6) Governments, ICANN and the JPA (part 2) by Milton Mueller
http://blog.internetgovernance.org/blog/_archives/2008/1/29/3494481.html
(7) REPONSE CENTR A JPA
https://www.centr.org/main/4139-CTR/version/1/part/12/data/CENTR-NTIA-2008-FINAL%20_2_.pdf
(8) Nominet response to NTIA Request For Comment
http://www.nominet.org.uk/news/latest/?contentId=4767
(9) JPRS Submitted Comments Responding to Notice of Inquiry by the U.S. Department of Commerce Regarding Joint Project Agreement
http://jprs.co.jp/en/topics/080219.html
(10) ICANN Makes Presentation to Department of Commerce Midterm Review Public Meeting
https://www.centr.org/main/4139-CTR/version/1/part/12/data/CENTR-NTIA-2008-FINAL%20_2_.pdf?branch=main&language=default
(11) ICANN Exploring Certification of Backend Registry Operators
http://www.icann.org/announcements/announcement-2-31jan08.htm