Régies par l’article 73 de la Constitution, la Guyane, la Martinique et Mayotte sont désormais dotées d’une collectivité territoriale unique (CTU) au lieu et place d’un département et d’une région. Également soumises à l’article 73, la Guadeloupe et La Réunion auraient peut-être intérêt à s’engager dans cette voie en application de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui rend possibles de nouveaux statuts pour les départements et régions d’outre-mer (DROM). C’est la suggestion faite le 4 octobre 2012 par le sénateur Paul Vergès à l’occasion des États généraux de la Démocratie territoriale1. Mais avant la concrétisation à La Réunion d’une réforme qui ne paraît pas encore mûre dans l’opinion publique locale, une révision plus ciblée de la norme suprême s’impose. Pour que les Réunionnais aient les mêmes compétences que leurs homologues antillais, guyanais et mahorais, il faut que soit mis fin à l’amendement déposé par Jean-Paul Virapoullé, sénateur-maire UMP de Saint-André, et qui, après avoir été adopté par le Parlement et le Congrès, vise à limiter, en vertu de l’article 73, alinéa 5, l’ampleur de la décentralisation à La Réunion et alors même que cette réforme a été acceptée dans les autres DROM.
Après avoir posé le principe selon lequel « les lois et règlements sont applicables de plein droit » dans les DROM, l’article 73, alinéa 1er, de la norme suprême, dûment complétée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, précise que ces lois et règlements « peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». D’emblée, il est apparu logique au Constituant que le droit commun métropolitain puisse faire l’objet de mesures d’adaptation outre-mer pour tenir compte de multiples particularismes locaux, tous au demeurant évidents. L’alinéa 1er a donc vocation à s’appliquer dans tous les DROM, y compris celui de La Réunion. Il en est de même de l’article 73, alinéa 2, bien que celui-ci soit plus novateur : « Ces adaptations peuvent être décidées par ces collectivités dans les matières où s’exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement ». Par contre, l’article 73 a posé un problème à Jean-Paul Virapoullé dans son alinéa 3, ainsi rédigé : « Par dérogation au premier alinéa et pour tenir compte de leurs spécificités, les collectivités régies par le présent article peuvent être habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement, à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement ».
Le Constituant de 2003 reconnaît ainsi aux DROM la possibilité d’adopter des règles législatives et règlementaires à la suite d’une habilitation émanant, selon le cas, du Parlement ou du Gouvernement, « dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement ». Afin d’éviter tout risque de dérive institutionnelle, des verrous ont toutefois été prévus par l’article 73 de la Constitution, non seulement dans l’alinéa 3 qui doit être interprété stricto sensu, mais aussi dans l’alinéa 4, ainsi rédigé : « Ces règles ne peuvent porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l’état et la capacité des personnes, l’organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l’ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral ». Mais ces verrous constitutionnels n’ont pas paru suffisants à Jean-Paul Virapoullé qui a jugé bon de déposer un amendement visant à compléter l’article 73 par l’adjonction d’un alinéa 5 avec pour objectif d’écarter tout pouvoir normatif local et donc la possibilité de voter des « lois pays » à La Réunion, car de telles lois risquent de comporter, selon l’élu saint-andréen, une « menace d’autonomie législative » qu’il assimile « à l’antichambre de l’indépendance ». Son amendement a donc conduit au polémique article 73, alinéa 5, ainsi formulé : « La disposition prévue aux deux précédents alinéas n’est pas applicable au département et à la région de La Réunion ».
I. La critique négative de l’article 73, alinéa 5, de la Constitution qui assimile La Réunion à une « majeure incapable » et la place sous le régime de la curatelle
Depuis l’adoption de l’article 73, alinéa 5, de la Constitution, La Réunion se trouve pour la première fois de son histoire dans le sillage d’une nouvelle destinée qui est désormais distincte de celle de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique. Dès lors, que penser de son singulier statut ? Est-ce la solution appropriée pour les Réunionnais, comme l’affirme son promoteur Jean-Paul Virapoullé ? N’est-ce pas, au contraire, une erreur, voire une faute grossière, commise par le sénateur réunionnais ?
Secrétaire fédéral du Parti socialiste (PS) à La Réunion, Gilbert Annette inflige dès le 16 novembre 2002 un blâme à l’encontre de l’amendement Virapoullé : « C’est l’amendement du mépris qui prend sa source dans une vision conservatrice qu’il faut combattre pour construire une société réunionnaise plus digne et responsable »2. Sénateur communiste (PCR), Paul Vergès note qu’en refusant de tenir « compte des caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques », cet amendement vise à nier les spécificités de La Réunion pourtant reconnues par l’article 299-2 du traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997. La députée Huguette Bello a elle aussi désapprouvé le 20 novembre 2002 l’amendement Virapoullé : « À La Réunion, des représentants politiques se sont mis à jouer sur les peurs et les fantasmes et à faire revivre la crainte du largage. Ils rejettent toute idée d’évolution. Pire, il ne veulent pas de possibilités d’adaptation ». Au nom du PCR, Huguette Bello devait préciser son exaspération en des termes particulièrement bien frappés : « C’est la cohérence même de la réforme qui est mise à mal. C’est l’Histoire qu’on insulte. C’est l’avenir qu’on fige. Et lorsque les difficultés apparaîtront pour adapter des dispositions législatives aux réalités locales, il n’y aura pas d’autre alternative qu’une évolution statutaire. Est-ce le but recherché » ?3. Avec cette personnalité qui occupe la présidence du conseil régional de La Réunion depuis le 2 juillet 2021, on peut en effet s’interroger.
À la suite de débats houleux et en s’exprimant au nom du Gouvernement, Brigitte Girardin avait toutefois décidé, au sujet de l’aberrant amendement Virapoullé, de s’en remettre « à la sagesse du Sénat » qui a néanmoins voté, le 6 novembre 2002, en faveur dudit amendement. Cependant, à l’Assemblée nationale, celui-ci avait été, dans un premier temps, combattu dès le 13 novembre suivant par un amendement antinomique déposé par Pascal Clément, député de la Loire (UMP) et président-rapporteur de la commission des lois au palais Bourbon. Mais à la suite de vives protestations des élus de la droite réunionnaise qui estimaient alors que La Réunion se trouvait en « alerte rouge » et victime d’une haute « trahison », l’amendement Virapoullé avait été rétabli dès le 27 novembre 2002.
Ceci dit, le Constituant de 2003 ne donne-t-il pas à La Réunion des garanties en matière d’ancrage dans la République française et au sein de l’Union européenne ? Pourquoi vouloir toujours agiter la peur de l’aventure ou, a fortiori, le « spectre de l’indépendance », s’interroge pour sa part le professeur réunionnais Ferdinand Mélin-Soucramanien, alors même que « dans leur très grande majorité », ses compatriotes, « ne ressentent plus cette crainte irrationnelle et ont pleinement conscience de porter en eux la France et le Monde »4 ? Pourquoi écarter La Réunion du dispositif, au demeurant optionnel, des habilitations normatives qui sont toujours encadrées par une loi organique et qui ne peuvent se faire que sous le contrôle du Juge constitutionnel ? Est-il enfin logique, est-il rationnel que La Réunion se trouve privée de certaines compétences, alors même qu’elle se caractérise – au même titre que les trois autres dépendances françaises d’Amérique régies par l’article 73 – par une multitude d’handicaps naturels majeurs, bien connus, et qu’il serait déraisonnable de vouloir ici minimiser ou, a fortiori, nier ?
Contrairement aux autres collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, le département et la région de La Réunion n’ont donc pas le droit de légiférer ou de réglementer sur habilitation. Leurs assemblées délibérantes n’ont pas la possibilité d’adopter des lois-péi », tant redoutées par le sénateur Jean-Paul Virapoullé. Synonyme d’immobilisme par ses contempteurs, cette prétendue garantie imposée dans la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 par l’amendement Virapoullé et qui s’applique au seul DROM de La Réunion est préjudiciable aux intérêts de ses habitants, dès lors qu’elle empêche ses élus de disposer d’un pouvoir normatif par habilitation, dans une série de matières importantes comme l’accès au foncier, l’éducation, la fiscalité locale, la maîtrise des sources d’énergie renouvelables, la préservation de l’environnement terrestre et marin de La Réunion, la sauvegarde de son patrimoine culturel, le transport public intérieur de passagers et de marchandises ou la formation professionnelle.
Ainsi, depuis le 28 mars 2003, La Réunion se trouve placée sous un régime juridique humiliant, analogue à celui de la curatelle. Faut-il ici préciser qu’il s’agit-là, par comparaison, d’un dispositif légal d’assistance établi dans les ordres juridiques internes afin de protéger les « majeurs incapables »5 ? Dès lors, peut-on s’étonner que l’article 73, alinéa 5, ait été contesté. La professeure Anne-Marie Le Pourhiet considère, pour sa part, que la formule employée par l’alinéa 5 « est terriblement inélégante et constitue, à n’en point douter, une horreur constitutionnelle »6. On ne saurait établir dans une étude scientifique une critique plus vipérine à l’égard de l’amendement Virapoullé. Le temps ne serait-il pas donc enfin venu de libérer les initiatives réunionnaises des contraintes engendrées par une politique centralisatrice outrancière ? Autant dire qu’une révision de la Constitution s’impose par recours au Parlement convoqué en Congrès à Versailles en vertu de son article 89, alinéa 3, afin d’abolir l’article 73, alinéa 5.
II. La critique positive du pouvoir normatif local attribué sur habilitation aux départements français d’Amérique par l’article 73, alinéa 3, de la Constitution
Député (LR), Nadia Ramassamy a récusé en 2018 l’intérêt du pouvoir normatif local sur habilitation mis en œuvre aux Antilles sur la base de l’article 73, alinéa 3, en précisant que très peu de lois d’habilitation ont été votées à l’initiative de leurs représentants élus : « Cette procédure qui a pris en moyenne deux à trois ans à chaque fois est loin d’avoir porté ses fruits »7. Tout en minimisant d’emblée le bilan du pouvoir normatif local en application de l’article 73, alinéa 3, la parlementaire réunionnaise fait valoir que « l’utilisation faite par l’État à La Réunion de son pouvoir d’adaptation » sur la base de l’article 73, alinéa 1er, « a été bien plus profitable que les résultats obtenus par la Martinique et la Guadeloupe dans l’utilisation de leur pouvoir législatif adapté ». Nadia Ramassamy signifie ainsi que La Réunion n’a nullement besoin d’un dispositif de transfert du pouvoir normatif national pour assurer son développement économique, social et culturel et que, par suite, il n’y a aucune raison sérieuse de remettre en cause l’amendement Virapoullé qui vise à conforter à La Réunion le principe fondamental d’identité législative : un principe qu’elle présente comme étant à la fois « stabilisateur et unificateur ».
Cependant, il importe de répondre promptement à ces critiques. Certes, le fait qu’il y ait eu, à ce jour, qu’un tout petit nombre de lois d’habilitation adoptées par le Parlement est exact. Mais ce résultat peut s’expliquer. Il faut ici rappeler que le principe applicable dans les collectivités régies par l’article 73, alinéa 1er, est celui de l’identité législative, ainsi formulé : « Dans les départements et les régions d’outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit ». C’est dire que le processus de délégation du pouvoir normatif national ne peut être que restreint. Comme l’exige l’article 73, alinéa 3, il ne peut intervenir que « dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement ». Cette très importante limitation constitutionnelle du pouvoir normatif local sur habilitation aurait dû pleinement rassurer le sénateur Jean-Paul Virapoullé et la députée Nadia Ramassamy.
Ceci dit, on doit respecter les collectivités régies par l’article 73 qui refusent de recourir au dispositif de transfert du pouvoir normatif national, dès lors que le recours à ce dispositif est optionnel. Ce cas vise les élus mahorais qui s’en tiennent à une application stricte du statut départemental âprement obtenu en 2011 et, par suite, au respect absolu du principe d’identité législative. En outre, le Parlement et le Gouvernement peuvent parfois refuser d’accorder la délégation du pouvoir normatif national à une collectivité pour des raisons diverses, liées par exemple à la protection de l’environnement ou à des présomptions de corruption ou de mauvaise gestion. Le professeur Ferdinand Mélin-Soucramanien cite le cas de la Guyane qui n’a pu obtenir une habilitation à « intervenir dans le domaine de la loi en matière minière », « notamment pour l’octroi de concessions » aux fins d’exploitation de mines d’or8.
Par ailleurs et contrairement aux propos tenus par Nadia Ramassamy, les applications de l’alinéa 3 dans les collectivités régies par l’article 73 ont bien été profitables aux Antilles. Au besoin, en voici la démonstration en distinguant toutefois avant et après l’entrée en vigueur de la loi organique du 27 juillet 2011 relative aux collectivités régies par l’article 73. Si le dispositif de transfert du pouvoir normatif national a soulevé peu d’engouement à l’origine, chez les élus antillais, encore faut-il savoir pourquoi.
L’article 73, article 6, indique que les habilitations prévues aux alinéas 2 et 3 sont décidées « dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». La loi organique du 21 février 2007 a fixé en ce domaine une procédure similaire à celle relative à l’habilitation pouvant être donnée aux collectivités régies par l’article 73, alinéa 2, pour l’adaptation des lois « dans les matières où s’exercent leurs compétences ». La demande d’habilitation visant à fixer les règles applicables dans les DROM doit être prise par une « délibération motivée » de l’assemblée locale et être transmise au représentant de l’État dans la collectivité concernée ainsi qu’au Premier ministre. Celui-ci doit incontinent la porter à la connaissance du Parlement et assurer sa publication au Journal officiel. Au plan juridique, la délibération de l’assemblée délibérante revêt le caractère d’un acte administratif qui peut être déféré au Conseil d’État. Quant à la loi d’habilitation, elle peut être soumise au contrôle du Juge constitutionnel.
Cependant, cette loi organique limitait la durée des habilitations législatives à deux ans. Dans un cadre jugé bien trop court par les Domiens, les demandes d’habilitation ont été inexistantes jusqu’en 2007. Par la suite, celles qui ont été formulées par le conseil régional de la Martinique dans le domaine du transport intérieur des passagers et des marchandises, en 2007 et 2008, n’ont pas reçu de réponse favorable. Mais dès l’année suivante et en en application de la procédure originaire, la situation a évolué. Pour une durée de deux années à compter de la promulgation de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des Outre-mer et sur la base des dispositions de l’article 73, alinéa 3, de la Constitution, le conseil régional de la Guadeloupe a ainsi été habilité « à fixer les règles permettant la création d’un établissement public régional à caractère administratif chargé d’exercer les missions de service public de formation professionnelle qui lui seront déléguées par la région » (article 68).
Jugée trop brève par les Guadeloupéens et les Martiniquais, la durée des habilitations a été revue à la hausse par la loi organique du 27 juillet 2011 relative aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution. Désormais, cette durée peut en principe atteindre 6 ans. En vertu de son article 4, l’habilitation est en effet « accordée pour une durée ne pouvant aller au-delà du renouvellement de l’assemblée ». Plus encore, « lorsque l’habilitation a été accordée jusqu’au renouvellement de l’assemblée, elle peut encore être prorogée de droit, une seule fois, pour une durée ne pouvant aller au-delà du prochain renouvellement par délibération motivée de l’assemblée adoptée dans les six mois suivant son renouvellement ». Par souci de simplification, l’article 4 de la loi organique du 27 juillet 2011 précise que l’habilitation est accordée par la loi « lorsque la demande porte sur l’adaptation d’une disposition législative ». Dans ce cas, elle vaut également habilitation à prendre les dispositions réglementaires d’application. Mais lorsque la demande ne porte que sur l’adaptation d’une disposition règlementaire, l’habilitation est « accordée par décret en Conseil d’État ». À la suite de ces innovations, les demandes des élus antillais ont été faites sans appréhension et ont été, pour la plupart, acceptées.
Relative aux collectivités de Guyane et de Martinique, l’article 17 de la loi du 27 juillet 2011 a ainsi habilité, en application de l’article 73, alinéa 3, le conseil régional de la Guadeloupe « à fixer les règle spécifiques à la Guadeloupe en matière de maîtrise de la demande d’énergie, de règlementation thermique pour la construction de bâtiments et de développement des énergies renouvelables ». En vertu de l’article 18 de la même loi et, derechef, sur la base de l’article 73, alinéa 3, le conseil régional de la Martinique a lui aussi été habilité « à fixer des règles spécifiques à la Martinique en matière de maîtrise de la demande d’énergie, de règlementation thermique pour la construction de bâtiments et de développement des énergies renouvelables ». En vertu de l’article 37 de la loi du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, le conseil régional de la Martinique a de surcroît été habilité, en application de l’article 73, alinéa 3, « à adapter et fixer des règles spécifiques à la Martinique en matière de transports intérieurs de passagers et de marchandises, terrestres et maritimes ».
Plus encore, le conseil régional de la Guadeloupe a sollicité, dans sa délibération du 22 janvier 2016, une demande de prorogation de l’habilitation législative qui lui a été accordée, en application de l’article 73, alinéa 3, de la Constitution, « en matière de planification énergétique, de maîtrise de la demande d’énergie, y compris en matière de réglementation thermique pour la construction de bâtiments et de développement des énergies renouvelables ». Cette demande de prorogation, de droit, de l’habilitation législative émanant du conseil régional caribéen doit être interprétée comme la preuve que le pouvoir normatif local sur habilitation reconnu aux collectivités régies par l’article 73, alinéa 3, donne des résultats probants dans le cadre d’une politique choisie qui mérite, par suite, d’être poursuivie et même amplifiée. Pour le professeur Ferdinand Mélin-Soucramanien, « cet exercice du pouvoir législatif et réglementaire par habilitation paraît donc représenter un instrument utile pour des collectivités territoriales soucieuses de disposer d’une réelle capacité d’initiative locale sur leurs territoires »9.
À la suite de ces exemples, certes peu nombreux mais tous convaincants, de surcroît étrangers à des finalités politiciennes inavouables, contrairement aux craintes émises par Jean-Paul Virapoullé, des exemples ne présentant, par suite, aucun risque de dérive statutaire vers un régime d’autonomie ou vers l’indépendance, ne serait-il pas enfin opportun d’abolir l’article 73, alinéa 5, de la Constitution afin de permettre au DROM de La Réunion d’exercer la plénitude de ses compétences normatives sur un pied d’égalité avec les autres collectivités régies par l’article 73 ? Ainsi est posée la question de l’abolition de l’amendement Virapoullé, même si cette abolition – il faut à cet égard garder les pieds sur terre – n’a nullement la prétention d’être la panacée et de résoudre tous les problèmes posés à La Réunion.
III. Les diverses tentatives des parlementaires réunionnais pour la suppression pure et simple de l’amendement Virapoullé
Une révision de la norme suprême s’impose effectivement si l’on veut que les élus réunionnais disposent des mêmes « outils juridiques » que ceux offerts par les Constituants de 2003 et de 2008 à leurs homologues antillais et guyanais et puissent exercer un réel pouvoir normatif sur habilitation en application de l’article 73, alinéa 3. La révision constitutionnelle revendiquée est jugée impérative par les formations progressistes locales qui sont convaincues que La Réunion doit franchir le seuil crucial de la responsabilité au sein d’une République enfin apaisée, décomplexée et réellement décentralisée.
Dans cette optique rédemptrice et compte tenu des expériences en cours aux Antilles dans le domaine des habilitations législatives et réglementaires, deux propositions de lois constitutionnelles destinées à doter la Réunion d’un pouvoir normatif sur habilitation ont été enregistrées au Parlement, à quelques semaines d’intervalle. Déposée au palais du Luxembourg le 9 avril 2013, la première proposition de loi constitutionnelle (n° 487) émane du sénateur Paul Vergès et elle est faite au nom du PCR. Enregistrée à la présidence du palais Bourbon le 30 mai 2013, la seconde (n° 1101) résulte d’une intervention de la députée Ericka Bareigts au nom du PS. Mais ces initiatives visant à l’abrogation de l’alinéa 5 n’ont pas abouti. Une troisième proposition (n° 114) ayant le même objectif a été enregistrée à la présidence du Sénat le 27 octobre 2015 par Paul Vergès. Mais elle n’a pas davantage rencontré le succès escompté. Par la suite, Gélita Hoarau, la suppléante de Paul Vergès, a repris le flambeau en obtenant, dès le 30 novembre 2016, l’enregistrement au Sénat d’une quatrième proposition de loi constitutionnelle (n° 165) portant abolition de l’alinéa 5 : la requête de Gélita Hoarau visait à étendre à La Réunion la possibilité accordée à la Guadeloupe, à la Guyane et à la Martinique « de fixer les règles applicables sur leur territoire dans des matières limitées » pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement. Mais cette ultime tentative du PCR contre l’amendement Virapoullé a également échoué.
La Réunion peut-elle vraiment demeurée figée dans son statut de « majeure incapable » établi par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, à la suite du vote de l’affligeant amendement Virapoullé ? En droit, rien ne peut légitimer la prolongation d’un traitement « à géométrie variable » pour les « quatre vieilles » départementalisées dans la même matrice égalitaire consacrée par l’action combinée de la loi du 19 mars 1946 et de la Constitution du 27 octobre 1946. En dernière analyse, nous pouvons ici reprendre le crédo de Paul Vergès contenu dans ses propositions de lois constitutionnelles, enregistrées au Sénat en 2013 et 2015, et rappelé, dans un esprit de continuité politique, par sa suppléante Gelita Hoarau dans sa proposition de loi constitutionnelle, enregistrée au Sénat le 30 novembre 2016 :
« Or, rien ne justifie ce traitement différencié entre La Réunion et les autres départements et régions d’outre-mer ; rien ne justifie que des prérogatives accordées aux régions et départements de la Martinique, de la Guyane et de la Guadeloupe ne soient pas également accordées au département et à la région de La Réunion ».
Pour légitimer les réformes qui s’imposent à La Réunion, il faut savoir que son statut de département est contestable dans la mesure où, d’après une étude de l’INSEE sur les niveaux de vie à La Réunion publiée en 2019, 40 % des Réunionnais vivent sous le seuil de pauvreté avec des revenus inférieurs à 1050 euros mensuels, soit un pourcentage trois fois plus élevé qu’en Métropole. Dans une proportion de l’ordre de 25 % (soit trois fois plus que dans l’Hexagone en 2020), la population active locale est privée d’accès durable à l’emploi avec, pour enchaînement inévitable, un accroissement des inégalités sociales, sans oublier le coût croissant de la vie, amplifié en 2022 par une inflation majeure consécutive notamment au déclenchement par la Russie d’une guerre illicite contre l’Ukraine. Huguette Bello a bien résumé une situation catastrophique qui, de surcroît, a été aggravée par la pandémie de la Covid-19. La Présidente du conseil régional de La Réunion considère que le score important réalisé par la France insoumise (LFI) sous la houlette de Jean-Luc Mélenchon – plus de 40 % des suffrages exprimés, au plan local, lors du premier tour de l’élection présidentielle du 10 avril 2022 – ne fait que traduire dans les urnes « l’expression de la gravité de la situation sociale et du sentiment d’exaspération de la population »10. On ne saurait être plus clairvoyant sur la situation réelle de l’île de La Réunion.
Le temps n’est-il pas alors venu de réaliser les réformes nécessaires en faisant notamment sauter le super verrou constitutionnel que représente l’article 73, alinéa 5 ? Certes, cette question a été posée à maintes reprises depuis l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Cependant, à partir de 2017, l’amendement Virapoullé n’est plus considéré comme un « sujet tabou » dans une grande partie de la classe politique réunionnaise, y compris dans celle qui se situe à la droite de l’échiquier local. C’est un constat à tous égards encourageant. Cet amendement qui a conduit à l’incompréhensible article 73, alinéa 5, donne même aujourd’hui le sentiment d’être un dispositif « en sursis ». C’est un fait qu’après le second tour des élections législatives du 19 juin 2022, marqué par un triomphe incontestable des formations progressistes réunionnaises, son abolition est de plus en plus souvent évoquée11.
IV. Les perspectives d’avenir dans le cadre des éventuelles réformes de la Constitution
Dès l’ouverture des Assises des Outre-mer à Saint-Denis le 4 octobre 2017 avec la venue d’Annick Girardin, ministre des Outre-mer, le PCR avait fait valoir que l’heure était venue d’entrer dans l’ère de la « responsabilité pour plus d’autonomie »12. Ses dirigeants précisaient que des réformes s’imposaient pour donner, entre autres, à La Réunion les mêmes compétences que celles qui ont été attribuées aux départements français d’Amérique par les Constituants de 2003 et de 2008. A priori, ce message semblait avoir été entendu. La question du statut des collectivités ultramarines a été relancée par le Président de la République, lors de son déplacement en Guyane. Dans un discours prononcé à Cayenne le 28 octobre 2017, Emmanuel Macron s’était déclaré prêt à envisager des « aménagements constitutionnels » dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, y compris l’abolition de l’alinéa 5 : « Si La Réunion veut revenir sur l’amendement Virapoullé, je suis prêt à le faire »13.
Outre les dirigeants du PCR, certains élus locaux du centre et de la gauche y sont désormais favorables : Ericka Bareigts, ancien ministre du Président François Hollande, puis députée socialiste (PS) et, depuis 2020, maire de Saint-Denis (Nouvelle Gauche) ; Michel Dennemont qui a siégé au Sénat sous l’étiquette de La République en marche (LREM), de 2017 à 2020, et qui milite depuis sous celle du Rassemblement des démocrates progressistes et indépendants (RDPI) ; le député Jean-Hugues Ratenon qui a rallié, dès 2017, la France insoumise (LFI) ou Huguette Bello créatrice en 2012 du parti progressiste Pour La Réunion (PLR) et Présidente du conseil régional de La Réunion depuis 202114.
Mais pouvait-on pour autant considérer comme gagnée la bataille engagée pour cette réforme souhaitée par la gauche réunionnaise dans le cadre du premier quinquennat d’Emmanuel Macron ? Rien n’était moins sûr. Au cours de cette période, les élus de la droite locale qui, pour la plupart, se reconnaissent dans Les Républicains (LR) se sont montrés hostiles à la remise en cause de l’article 73, alinéa 5. Dans son entretien le 13 novembre 2017 avec le Premier ministre, Édouard Philippe, Didier Robert, Président (LR) du conseil régional de La Réunion, déclarait être favorable à une prise en compte des spécificités de La Réunion « dans leur globalité ». Pour y parvenir, Didier Robert avait souligné qu’il fallait trouver « un véhicule législatif qui permette aux entreprises réunionnaises d’être mieux intégrées à leur environnement », sans avoir besoin de « changer la Constitution actuelle » : la formule restrictive du locataire de la « Pyramide inversée » visait en fait à pérenniser l’amendement Virapoullé.
Conforme aux discours prononcés à la Martinique en 2000 et à La Réunion en 2001 par le Président Jacques Chirac, la stratégie du Pouvoir central avait, par la suite, été précisée dans le Livre Bleu Outre-mer, dévoilé au palais de l’Élysée le 28 juin 2018. Issu des Assises des Outre-mer, ce document confirme le principe selon lequel le Gouvernement n’imposera rien à qui que ce soit tout en étant disposé à reprendre à son compte tous les projets portant sur des réformes statutaires pourvu qu’ils soient initiés par les représentants élus des territoires périphériques, y compris par ceux de La Réunion. Dans ce contexte ainsi balisé, le Gouvernement a alors déposé un projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 29 août 2019.
Mais sur les conseils de la droite réunionnaise « conservationniste », le Gouvernement avait en quelque sorte donné le « la » dans son argumentaire présenté au Conseil d’État, dès le 6 avril 2018. Il indiquait que « le département et la région de La Réunion continueront à connaître un régime spécifique, conformément au choix opéré en 2003 », puisque telle était, à cette date, la volonté affichée par les parlementaires locaux. De fait, le projet de loi constitutionnelle de 2019 continue de faire un sort particulier à La Réunion. Certes, son article 12 déclare que les alinéas 2 et 3 de l’article 73 de la norme suprême sont remplacés par un nouvel alinéa 2, ainsi rédigé : « Sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités régies par le présent article peuvent, à leur demande, être habilitées, par décret en conseil des ministres après avis du Conseil d’État, à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement ».
À première vue, l’article 12 n’interdit pas à La Réunion d’agir dans le domaine de la loi ou du règlement sur habilitation. Mais comme l’indique notre éminent et vigilant collègue Ferdinand Mélin-Soucramanien, « cette possibilité est tout de même fortement bridée »15. Si le département et la région de La Réunion sont bien désignés dans la Constitution, c’est avec des conséquences, une nouvelle fois, dommageables pour les Réunionnais. Toujours en vertu de cet article 12, il est en effet décidé que les alinéas 5 et 6 de l’article 73 sont remplacés par une nouvelle disposition, formulée de manière restrictive : « Pour le département et la région de La Réunion, les habilitations prévues au deuxième alinéa s’appliquent uniquement dans les matières relevant de leurs compétences ». Il en est ainsi alors même que, pour les autres collectivités régies par l’article 73, les habilitations peuvent concerner des matières situées hors compétence. Dès lors, c’est un constat amer que l’on doit établir. Le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique persiste dans le déni en 2019 : la région monodépartementale de La Réunion demeure toujours assimilée à une « majeure incapable ».
Que dire alors en conclusion au moment où, dans le cadre du second quinquennat d’Emmanuel Macron commencé en 2022, le Pouvoir central pourrait peut-être entrer dans une nouvelle phase hardie en matière de décentralisation outre-mer, une phase de nature à concerner, de surcroît, comme en 2003 l’ensemble des territoires ultramarins ? Le PCR se dit déterminé à poursuivre le combat pour l’abolition de l’amendement Virapoullé au nom de l’égalité des droits entre les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution. Mais son combat est aussi désormais celui d’une nouvelle gauche progressiste, plus jeune, beaucoup moins idéologique et surtout majoritaire parmi les élus qui représentent La Réunion à l’Assemblée nationale. Il en est ainsi à la suite du succès remporté le 19 juin 2022, lors du second tour des élections législatives, par les candidats rangés sous la bannière de la Nouvelle union populaire écologique et sociale (NUPES). Reste à espérer que ces députés – au nombre de six sur les sept sièges qui étaient à pourvoir – sauront parler d’une « même voix » pour défendre les intérêts de La Réunion16.
Pour agit avec efficacité, les députés adoubés par la Nupes peuvent compter sur l’appui d’Huguette Bello qui a rappelé, lors de sa rencontre à l’Élysée avec le Président de la République le 7 septembre 2022, un principe fondamental posé dans « La Déclaration de Fort-de-France ». Dans ce document signé le 16 mai 2022, les élus des collectivités ultramarines régies par l’article 73 de la Constitution ont tenu à préciser leur objectif : à savoir « conjuguer la pleine égalité des droits » de nos collectivités « avec la reconnaissance de nos spécificités, notamment par une réelle domiciliation des leviers de décision au plus près de nos territoires »17. La « Déclaration de Fort-de-France » opte ainsi en faveur d’un transfert plus large, sinon généralisé, du pouvoir normatif national au profit des collectivités régies par l’article 73, alinéa 3, ou, pour être plus précis, en faveur d’une délégation plus ample du pouvoir législatif et règlementaire à la suite d’une habilitation émanant, selon le cas, du Parlement ou du Gouvernement dans les matières non régaliennes de l’État qui, par nature, sont « non transférables ».
Pour la Présidente du conseil régional de La Réunion, cette « Déclaration » inclut ipso facto l’abolition de l’alinéa 5 qui sera, sans contredit, au cœur des préoccupations de sa présente mandature18. Dès lors qu’une révision de la norme suprême de la Ve République est impérativement envisagée pour la Nouvelle-Calédonie avant la fin du premier semestre 2024, nul doute qu’Huguette Bello profitera de cette « fenêtre d’opportunité » pour faire passer les réformes jugées utiles pour La Réunion et tout particulièrement celle qui vise à la suppression du méphistophélique amendement Virapoullé.
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Après avoir posé le principe selon lequel « les lois et règlements sont applicables de plein droit » dans les DROM, l’article 73, alinéa 1er, de la norme suprême, dûment complétée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, précise que ces lois et règlements « peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». D’emblée, il est apparu logique au Constituant que le droit commun métropolitain puisse faire l’objet de mesures d’adaptation outre-mer pour tenir compte de multiples particularismes locaux, tous au demeurant évidents. L’alinéa 1er a donc vocation à s’appliquer dans tous les DROM, y compris celui de La Réunion. Il en est de même de l’article 73, alinéa 2, bien que celui-ci soit plus novateur : « Ces adaptations peuvent être décidées par ces collectivités dans les matières où s’exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement ». Par contre, l’article 73 a posé un problème à Jean-Paul Virapoullé dans son alinéa 3, ainsi rédigé : « Par dérogation au premier alinéa et pour tenir compte de leurs spécificités, les collectivités régies par le présent article peuvent être habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement, à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement ».
Le Constituant de 2003 reconnaît ainsi aux DROM la possibilité d’adopter des règles législatives et règlementaires à la suite d’une habilitation émanant, selon le cas, du Parlement ou du Gouvernement, « dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement ». Afin d’éviter tout risque de dérive institutionnelle, des verrous ont toutefois été prévus par l’article 73 de la Constitution, non seulement dans l’alinéa 3 qui doit être interprété stricto sensu, mais aussi dans l’alinéa 4, ainsi rédigé : « Ces règles ne peuvent porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l’état et la capacité des personnes, l’organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l’ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral ». Mais ces verrous constitutionnels n’ont pas paru suffisants à Jean-Paul Virapoullé qui a jugé bon de déposer un amendement visant à compléter l’article 73 par l’adjonction d’un alinéa 5 avec pour objectif d’écarter tout pouvoir normatif local et donc la possibilité de voter des « lois pays » à La Réunion, car de telles lois risquent de comporter, selon l’élu saint-andréen, une « menace d’autonomie législative » qu’il assimile « à l’antichambre de l’indépendance ». Son amendement a donc conduit au polémique article 73, alinéa 5, ainsi formulé : « La disposition prévue aux deux précédents alinéas n’est pas applicable au département et à la région de La Réunion ».
I. La critique négative de l’article 73, alinéa 5, de la Constitution qui assimile La Réunion à une « majeure incapable » et la place sous le régime de la curatelle
Depuis l’adoption de l’article 73, alinéa 5, de la Constitution, La Réunion se trouve pour la première fois de son histoire dans le sillage d’une nouvelle destinée qui est désormais distincte de celle de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique. Dès lors, que penser de son singulier statut ? Est-ce la solution appropriée pour les Réunionnais, comme l’affirme son promoteur Jean-Paul Virapoullé ? N’est-ce pas, au contraire, une erreur, voire une faute grossière, commise par le sénateur réunionnais ?
Secrétaire fédéral du Parti socialiste (PS) à La Réunion, Gilbert Annette inflige dès le 16 novembre 2002 un blâme à l’encontre de l’amendement Virapoullé : « C’est l’amendement du mépris qui prend sa source dans une vision conservatrice qu’il faut combattre pour construire une société réunionnaise plus digne et responsable »2. Sénateur communiste (PCR), Paul Vergès note qu’en refusant de tenir « compte des caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques », cet amendement vise à nier les spécificités de La Réunion pourtant reconnues par l’article 299-2 du traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997. La députée Huguette Bello a elle aussi désapprouvé le 20 novembre 2002 l’amendement Virapoullé : « À La Réunion, des représentants politiques se sont mis à jouer sur les peurs et les fantasmes et à faire revivre la crainte du largage. Ils rejettent toute idée d’évolution. Pire, il ne veulent pas de possibilités d’adaptation ». Au nom du PCR, Huguette Bello devait préciser son exaspération en des termes particulièrement bien frappés : « C’est la cohérence même de la réforme qui est mise à mal. C’est l’Histoire qu’on insulte. C’est l’avenir qu’on fige. Et lorsque les difficultés apparaîtront pour adapter des dispositions législatives aux réalités locales, il n’y aura pas d’autre alternative qu’une évolution statutaire. Est-ce le but recherché » ?3. Avec cette personnalité qui occupe la présidence du conseil régional de La Réunion depuis le 2 juillet 2021, on peut en effet s’interroger.
À la suite de débats houleux et en s’exprimant au nom du Gouvernement, Brigitte Girardin avait toutefois décidé, au sujet de l’aberrant amendement Virapoullé, de s’en remettre « à la sagesse du Sénat » qui a néanmoins voté, le 6 novembre 2002, en faveur dudit amendement. Cependant, à l’Assemblée nationale, celui-ci avait été, dans un premier temps, combattu dès le 13 novembre suivant par un amendement antinomique déposé par Pascal Clément, député de la Loire (UMP) et président-rapporteur de la commission des lois au palais Bourbon. Mais à la suite de vives protestations des élus de la droite réunionnaise qui estimaient alors que La Réunion se trouvait en « alerte rouge » et victime d’une haute « trahison », l’amendement Virapoullé avait été rétabli dès le 27 novembre 2002.
Ceci dit, le Constituant de 2003 ne donne-t-il pas à La Réunion des garanties en matière d’ancrage dans la République française et au sein de l’Union européenne ? Pourquoi vouloir toujours agiter la peur de l’aventure ou, a fortiori, le « spectre de l’indépendance », s’interroge pour sa part le professeur réunionnais Ferdinand Mélin-Soucramanien, alors même que « dans leur très grande majorité », ses compatriotes, « ne ressentent plus cette crainte irrationnelle et ont pleinement conscience de porter en eux la France et le Monde »4 ? Pourquoi écarter La Réunion du dispositif, au demeurant optionnel, des habilitations normatives qui sont toujours encadrées par une loi organique et qui ne peuvent se faire que sous le contrôle du Juge constitutionnel ? Est-il enfin logique, est-il rationnel que La Réunion se trouve privée de certaines compétences, alors même qu’elle se caractérise – au même titre que les trois autres dépendances françaises d’Amérique régies par l’article 73 – par une multitude d’handicaps naturels majeurs, bien connus, et qu’il serait déraisonnable de vouloir ici minimiser ou, a fortiori, nier ?
Contrairement aux autres collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, le département et la région de La Réunion n’ont donc pas le droit de légiférer ou de réglementer sur habilitation. Leurs assemblées délibérantes n’ont pas la possibilité d’adopter des lois-péi », tant redoutées par le sénateur Jean-Paul Virapoullé. Synonyme d’immobilisme par ses contempteurs, cette prétendue garantie imposée dans la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 par l’amendement Virapoullé et qui s’applique au seul DROM de La Réunion est préjudiciable aux intérêts de ses habitants, dès lors qu’elle empêche ses élus de disposer d’un pouvoir normatif par habilitation, dans une série de matières importantes comme l’accès au foncier, l’éducation, la fiscalité locale, la maîtrise des sources d’énergie renouvelables, la préservation de l’environnement terrestre et marin de La Réunion, la sauvegarde de son patrimoine culturel, le transport public intérieur de passagers et de marchandises ou la formation professionnelle.
Ainsi, depuis le 28 mars 2003, La Réunion se trouve placée sous un régime juridique humiliant, analogue à celui de la curatelle. Faut-il ici préciser qu’il s’agit-là, par comparaison, d’un dispositif légal d’assistance établi dans les ordres juridiques internes afin de protéger les « majeurs incapables »5 ? Dès lors, peut-on s’étonner que l’article 73, alinéa 5, ait été contesté. La professeure Anne-Marie Le Pourhiet considère, pour sa part, que la formule employée par l’alinéa 5 « est terriblement inélégante et constitue, à n’en point douter, une horreur constitutionnelle »6. On ne saurait établir dans une étude scientifique une critique plus vipérine à l’égard de l’amendement Virapoullé. Le temps ne serait-il pas donc enfin venu de libérer les initiatives réunionnaises des contraintes engendrées par une politique centralisatrice outrancière ? Autant dire qu’une révision de la Constitution s’impose par recours au Parlement convoqué en Congrès à Versailles en vertu de son article 89, alinéa 3, afin d’abolir l’article 73, alinéa 5.
II. La critique positive du pouvoir normatif local attribué sur habilitation aux départements français d’Amérique par l’article 73, alinéa 3, de la Constitution
Député (LR), Nadia Ramassamy a récusé en 2018 l’intérêt du pouvoir normatif local sur habilitation mis en œuvre aux Antilles sur la base de l’article 73, alinéa 3, en précisant que très peu de lois d’habilitation ont été votées à l’initiative de leurs représentants élus : « Cette procédure qui a pris en moyenne deux à trois ans à chaque fois est loin d’avoir porté ses fruits »7. Tout en minimisant d’emblée le bilan du pouvoir normatif local en application de l’article 73, alinéa 3, la parlementaire réunionnaise fait valoir que « l’utilisation faite par l’État à La Réunion de son pouvoir d’adaptation » sur la base de l’article 73, alinéa 1er, « a été bien plus profitable que les résultats obtenus par la Martinique et la Guadeloupe dans l’utilisation de leur pouvoir législatif adapté ». Nadia Ramassamy signifie ainsi que La Réunion n’a nullement besoin d’un dispositif de transfert du pouvoir normatif national pour assurer son développement économique, social et culturel et que, par suite, il n’y a aucune raison sérieuse de remettre en cause l’amendement Virapoullé qui vise à conforter à La Réunion le principe fondamental d’identité législative : un principe qu’elle présente comme étant à la fois « stabilisateur et unificateur ».
Cependant, il importe de répondre promptement à ces critiques. Certes, le fait qu’il y ait eu, à ce jour, qu’un tout petit nombre de lois d’habilitation adoptées par le Parlement est exact. Mais ce résultat peut s’expliquer. Il faut ici rappeler que le principe applicable dans les collectivités régies par l’article 73, alinéa 1er, est celui de l’identité législative, ainsi formulé : « Dans les départements et les régions d’outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit ». C’est dire que le processus de délégation du pouvoir normatif national ne peut être que restreint. Comme l’exige l’article 73, alinéa 3, il ne peut intervenir que « dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement ». Cette très importante limitation constitutionnelle du pouvoir normatif local sur habilitation aurait dû pleinement rassurer le sénateur Jean-Paul Virapoullé et la députée Nadia Ramassamy.
Ceci dit, on doit respecter les collectivités régies par l’article 73 qui refusent de recourir au dispositif de transfert du pouvoir normatif national, dès lors que le recours à ce dispositif est optionnel. Ce cas vise les élus mahorais qui s’en tiennent à une application stricte du statut départemental âprement obtenu en 2011 et, par suite, au respect absolu du principe d’identité législative. En outre, le Parlement et le Gouvernement peuvent parfois refuser d’accorder la délégation du pouvoir normatif national à une collectivité pour des raisons diverses, liées par exemple à la protection de l’environnement ou à des présomptions de corruption ou de mauvaise gestion. Le professeur Ferdinand Mélin-Soucramanien cite le cas de la Guyane qui n’a pu obtenir une habilitation à « intervenir dans le domaine de la loi en matière minière », « notamment pour l’octroi de concessions » aux fins d’exploitation de mines d’or8.
Par ailleurs et contrairement aux propos tenus par Nadia Ramassamy, les applications de l’alinéa 3 dans les collectivités régies par l’article 73 ont bien été profitables aux Antilles. Au besoin, en voici la démonstration en distinguant toutefois avant et après l’entrée en vigueur de la loi organique du 27 juillet 2011 relative aux collectivités régies par l’article 73. Si le dispositif de transfert du pouvoir normatif national a soulevé peu d’engouement à l’origine, chez les élus antillais, encore faut-il savoir pourquoi.
L’article 73, article 6, indique que les habilitations prévues aux alinéas 2 et 3 sont décidées « dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». La loi organique du 21 février 2007 a fixé en ce domaine une procédure similaire à celle relative à l’habilitation pouvant être donnée aux collectivités régies par l’article 73, alinéa 2, pour l’adaptation des lois « dans les matières où s’exercent leurs compétences ». La demande d’habilitation visant à fixer les règles applicables dans les DROM doit être prise par une « délibération motivée » de l’assemblée locale et être transmise au représentant de l’État dans la collectivité concernée ainsi qu’au Premier ministre. Celui-ci doit incontinent la porter à la connaissance du Parlement et assurer sa publication au Journal officiel. Au plan juridique, la délibération de l’assemblée délibérante revêt le caractère d’un acte administratif qui peut être déféré au Conseil d’État. Quant à la loi d’habilitation, elle peut être soumise au contrôle du Juge constitutionnel.
Cependant, cette loi organique limitait la durée des habilitations législatives à deux ans. Dans un cadre jugé bien trop court par les Domiens, les demandes d’habilitation ont été inexistantes jusqu’en 2007. Par la suite, celles qui ont été formulées par le conseil régional de la Martinique dans le domaine du transport intérieur des passagers et des marchandises, en 2007 et 2008, n’ont pas reçu de réponse favorable. Mais dès l’année suivante et en en application de la procédure originaire, la situation a évolué. Pour une durée de deux années à compter de la promulgation de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des Outre-mer et sur la base des dispositions de l’article 73, alinéa 3, de la Constitution, le conseil régional de la Guadeloupe a ainsi été habilité « à fixer les règles permettant la création d’un établissement public régional à caractère administratif chargé d’exercer les missions de service public de formation professionnelle qui lui seront déléguées par la région » (article 68).
Jugée trop brève par les Guadeloupéens et les Martiniquais, la durée des habilitations a été revue à la hausse par la loi organique du 27 juillet 2011 relative aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution. Désormais, cette durée peut en principe atteindre 6 ans. En vertu de son article 4, l’habilitation est en effet « accordée pour une durée ne pouvant aller au-delà du renouvellement de l’assemblée ». Plus encore, « lorsque l’habilitation a été accordée jusqu’au renouvellement de l’assemblée, elle peut encore être prorogée de droit, une seule fois, pour une durée ne pouvant aller au-delà du prochain renouvellement par délibération motivée de l’assemblée adoptée dans les six mois suivant son renouvellement ». Par souci de simplification, l’article 4 de la loi organique du 27 juillet 2011 précise que l’habilitation est accordée par la loi « lorsque la demande porte sur l’adaptation d’une disposition législative ». Dans ce cas, elle vaut également habilitation à prendre les dispositions réglementaires d’application. Mais lorsque la demande ne porte que sur l’adaptation d’une disposition règlementaire, l’habilitation est « accordée par décret en Conseil d’État ». À la suite de ces innovations, les demandes des élus antillais ont été faites sans appréhension et ont été, pour la plupart, acceptées.
Relative aux collectivités de Guyane et de Martinique, l’article 17 de la loi du 27 juillet 2011 a ainsi habilité, en application de l’article 73, alinéa 3, le conseil régional de la Guadeloupe « à fixer les règle spécifiques à la Guadeloupe en matière de maîtrise de la demande d’énergie, de règlementation thermique pour la construction de bâtiments et de développement des énergies renouvelables ». En vertu de l’article 18 de la même loi et, derechef, sur la base de l’article 73, alinéa 3, le conseil régional de la Martinique a lui aussi été habilité « à fixer des règles spécifiques à la Martinique en matière de maîtrise de la demande d’énergie, de règlementation thermique pour la construction de bâtiments et de développement des énergies renouvelables ». En vertu de l’article 37 de la loi du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, le conseil régional de la Martinique a de surcroît été habilité, en application de l’article 73, alinéa 3, « à adapter et fixer des règles spécifiques à la Martinique en matière de transports intérieurs de passagers et de marchandises, terrestres et maritimes ».
Plus encore, le conseil régional de la Guadeloupe a sollicité, dans sa délibération du 22 janvier 2016, une demande de prorogation de l’habilitation législative qui lui a été accordée, en application de l’article 73, alinéa 3, de la Constitution, « en matière de planification énergétique, de maîtrise de la demande d’énergie, y compris en matière de réglementation thermique pour la construction de bâtiments et de développement des énergies renouvelables ». Cette demande de prorogation, de droit, de l’habilitation législative émanant du conseil régional caribéen doit être interprétée comme la preuve que le pouvoir normatif local sur habilitation reconnu aux collectivités régies par l’article 73, alinéa 3, donne des résultats probants dans le cadre d’une politique choisie qui mérite, par suite, d’être poursuivie et même amplifiée. Pour le professeur Ferdinand Mélin-Soucramanien, « cet exercice du pouvoir législatif et réglementaire par habilitation paraît donc représenter un instrument utile pour des collectivités territoriales soucieuses de disposer d’une réelle capacité d’initiative locale sur leurs territoires »9.
À la suite de ces exemples, certes peu nombreux mais tous convaincants, de surcroît étrangers à des finalités politiciennes inavouables, contrairement aux craintes émises par Jean-Paul Virapoullé, des exemples ne présentant, par suite, aucun risque de dérive statutaire vers un régime d’autonomie ou vers l’indépendance, ne serait-il pas enfin opportun d’abolir l’article 73, alinéa 5, de la Constitution afin de permettre au DROM de La Réunion d’exercer la plénitude de ses compétences normatives sur un pied d’égalité avec les autres collectivités régies par l’article 73 ? Ainsi est posée la question de l’abolition de l’amendement Virapoullé, même si cette abolition – il faut à cet égard garder les pieds sur terre – n’a nullement la prétention d’être la panacée et de résoudre tous les problèmes posés à La Réunion.
III. Les diverses tentatives des parlementaires réunionnais pour la suppression pure et simple de l’amendement Virapoullé
Une révision de la norme suprême s’impose effectivement si l’on veut que les élus réunionnais disposent des mêmes « outils juridiques » que ceux offerts par les Constituants de 2003 et de 2008 à leurs homologues antillais et guyanais et puissent exercer un réel pouvoir normatif sur habilitation en application de l’article 73, alinéa 3. La révision constitutionnelle revendiquée est jugée impérative par les formations progressistes locales qui sont convaincues que La Réunion doit franchir le seuil crucial de la responsabilité au sein d’une République enfin apaisée, décomplexée et réellement décentralisée.
Dans cette optique rédemptrice et compte tenu des expériences en cours aux Antilles dans le domaine des habilitations législatives et réglementaires, deux propositions de lois constitutionnelles destinées à doter la Réunion d’un pouvoir normatif sur habilitation ont été enregistrées au Parlement, à quelques semaines d’intervalle. Déposée au palais du Luxembourg le 9 avril 2013, la première proposition de loi constitutionnelle (n° 487) émane du sénateur Paul Vergès et elle est faite au nom du PCR. Enregistrée à la présidence du palais Bourbon le 30 mai 2013, la seconde (n° 1101) résulte d’une intervention de la députée Ericka Bareigts au nom du PS. Mais ces initiatives visant à l’abrogation de l’alinéa 5 n’ont pas abouti. Une troisième proposition (n° 114) ayant le même objectif a été enregistrée à la présidence du Sénat le 27 octobre 2015 par Paul Vergès. Mais elle n’a pas davantage rencontré le succès escompté. Par la suite, Gélita Hoarau, la suppléante de Paul Vergès, a repris le flambeau en obtenant, dès le 30 novembre 2016, l’enregistrement au Sénat d’une quatrième proposition de loi constitutionnelle (n° 165) portant abolition de l’alinéa 5 : la requête de Gélita Hoarau visait à étendre à La Réunion la possibilité accordée à la Guadeloupe, à la Guyane et à la Martinique « de fixer les règles applicables sur leur territoire dans des matières limitées » pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement. Mais cette ultime tentative du PCR contre l’amendement Virapoullé a également échoué.
La Réunion peut-elle vraiment demeurée figée dans son statut de « majeure incapable » établi par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, à la suite du vote de l’affligeant amendement Virapoullé ? En droit, rien ne peut légitimer la prolongation d’un traitement « à géométrie variable » pour les « quatre vieilles » départementalisées dans la même matrice égalitaire consacrée par l’action combinée de la loi du 19 mars 1946 et de la Constitution du 27 octobre 1946. En dernière analyse, nous pouvons ici reprendre le crédo de Paul Vergès contenu dans ses propositions de lois constitutionnelles, enregistrées au Sénat en 2013 et 2015, et rappelé, dans un esprit de continuité politique, par sa suppléante Gelita Hoarau dans sa proposition de loi constitutionnelle, enregistrée au Sénat le 30 novembre 2016 :
« Or, rien ne justifie ce traitement différencié entre La Réunion et les autres départements et régions d’outre-mer ; rien ne justifie que des prérogatives accordées aux régions et départements de la Martinique, de la Guyane et de la Guadeloupe ne soient pas également accordées au département et à la région de La Réunion ».
Pour légitimer les réformes qui s’imposent à La Réunion, il faut savoir que son statut de département est contestable dans la mesure où, d’après une étude de l’INSEE sur les niveaux de vie à La Réunion publiée en 2019, 40 % des Réunionnais vivent sous le seuil de pauvreté avec des revenus inférieurs à 1050 euros mensuels, soit un pourcentage trois fois plus élevé qu’en Métropole. Dans une proportion de l’ordre de 25 % (soit trois fois plus que dans l’Hexagone en 2020), la population active locale est privée d’accès durable à l’emploi avec, pour enchaînement inévitable, un accroissement des inégalités sociales, sans oublier le coût croissant de la vie, amplifié en 2022 par une inflation majeure consécutive notamment au déclenchement par la Russie d’une guerre illicite contre l’Ukraine. Huguette Bello a bien résumé une situation catastrophique qui, de surcroît, a été aggravée par la pandémie de la Covid-19. La Présidente du conseil régional de La Réunion considère que le score important réalisé par la France insoumise (LFI) sous la houlette de Jean-Luc Mélenchon – plus de 40 % des suffrages exprimés, au plan local, lors du premier tour de l’élection présidentielle du 10 avril 2022 – ne fait que traduire dans les urnes « l’expression de la gravité de la situation sociale et du sentiment d’exaspération de la population »10. On ne saurait être plus clairvoyant sur la situation réelle de l’île de La Réunion.
Le temps n’est-il pas alors venu de réaliser les réformes nécessaires en faisant notamment sauter le super verrou constitutionnel que représente l’article 73, alinéa 5 ? Certes, cette question a été posée à maintes reprises depuis l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Cependant, à partir de 2017, l’amendement Virapoullé n’est plus considéré comme un « sujet tabou » dans une grande partie de la classe politique réunionnaise, y compris dans celle qui se situe à la droite de l’échiquier local. C’est un constat à tous égards encourageant. Cet amendement qui a conduit à l’incompréhensible article 73, alinéa 5, donne même aujourd’hui le sentiment d’être un dispositif « en sursis ». C’est un fait qu’après le second tour des élections législatives du 19 juin 2022, marqué par un triomphe incontestable des formations progressistes réunionnaises, son abolition est de plus en plus souvent évoquée11.
IV. Les perspectives d’avenir dans le cadre des éventuelles réformes de la Constitution
Dès l’ouverture des Assises des Outre-mer à Saint-Denis le 4 octobre 2017 avec la venue d’Annick Girardin, ministre des Outre-mer, le PCR avait fait valoir que l’heure était venue d’entrer dans l’ère de la « responsabilité pour plus d’autonomie »12. Ses dirigeants précisaient que des réformes s’imposaient pour donner, entre autres, à La Réunion les mêmes compétences que celles qui ont été attribuées aux départements français d’Amérique par les Constituants de 2003 et de 2008. A priori, ce message semblait avoir été entendu. La question du statut des collectivités ultramarines a été relancée par le Président de la République, lors de son déplacement en Guyane. Dans un discours prononcé à Cayenne le 28 octobre 2017, Emmanuel Macron s’était déclaré prêt à envisager des « aménagements constitutionnels » dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, y compris l’abolition de l’alinéa 5 : « Si La Réunion veut revenir sur l’amendement Virapoullé, je suis prêt à le faire »13.
Outre les dirigeants du PCR, certains élus locaux du centre et de la gauche y sont désormais favorables : Ericka Bareigts, ancien ministre du Président François Hollande, puis députée socialiste (PS) et, depuis 2020, maire de Saint-Denis (Nouvelle Gauche) ; Michel Dennemont qui a siégé au Sénat sous l’étiquette de La République en marche (LREM), de 2017 à 2020, et qui milite depuis sous celle du Rassemblement des démocrates progressistes et indépendants (RDPI) ; le député Jean-Hugues Ratenon qui a rallié, dès 2017, la France insoumise (LFI) ou Huguette Bello créatrice en 2012 du parti progressiste Pour La Réunion (PLR) et Présidente du conseil régional de La Réunion depuis 202114.
Mais pouvait-on pour autant considérer comme gagnée la bataille engagée pour cette réforme souhaitée par la gauche réunionnaise dans le cadre du premier quinquennat d’Emmanuel Macron ? Rien n’était moins sûr. Au cours de cette période, les élus de la droite locale qui, pour la plupart, se reconnaissent dans Les Républicains (LR) se sont montrés hostiles à la remise en cause de l’article 73, alinéa 5. Dans son entretien le 13 novembre 2017 avec le Premier ministre, Édouard Philippe, Didier Robert, Président (LR) du conseil régional de La Réunion, déclarait être favorable à une prise en compte des spécificités de La Réunion « dans leur globalité ». Pour y parvenir, Didier Robert avait souligné qu’il fallait trouver « un véhicule législatif qui permette aux entreprises réunionnaises d’être mieux intégrées à leur environnement », sans avoir besoin de « changer la Constitution actuelle » : la formule restrictive du locataire de la « Pyramide inversée » visait en fait à pérenniser l’amendement Virapoullé.
Conforme aux discours prononcés à la Martinique en 2000 et à La Réunion en 2001 par le Président Jacques Chirac, la stratégie du Pouvoir central avait, par la suite, été précisée dans le Livre Bleu Outre-mer, dévoilé au palais de l’Élysée le 28 juin 2018. Issu des Assises des Outre-mer, ce document confirme le principe selon lequel le Gouvernement n’imposera rien à qui que ce soit tout en étant disposé à reprendre à son compte tous les projets portant sur des réformes statutaires pourvu qu’ils soient initiés par les représentants élus des territoires périphériques, y compris par ceux de La Réunion. Dans ce contexte ainsi balisé, le Gouvernement a alors déposé un projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 29 août 2019.
Mais sur les conseils de la droite réunionnaise « conservationniste », le Gouvernement avait en quelque sorte donné le « la » dans son argumentaire présenté au Conseil d’État, dès le 6 avril 2018. Il indiquait que « le département et la région de La Réunion continueront à connaître un régime spécifique, conformément au choix opéré en 2003 », puisque telle était, à cette date, la volonté affichée par les parlementaires locaux. De fait, le projet de loi constitutionnelle de 2019 continue de faire un sort particulier à La Réunion. Certes, son article 12 déclare que les alinéas 2 et 3 de l’article 73 de la norme suprême sont remplacés par un nouvel alinéa 2, ainsi rédigé : « Sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités régies par le présent article peuvent, à leur demande, être habilitées, par décret en conseil des ministres après avis du Conseil d’État, à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement ».
À première vue, l’article 12 n’interdit pas à La Réunion d’agir dans le domaine de la loi ou du règlement sur habilitation. Mais comme l’indique notre éminent et vigilant collègue Ferdinand Mélin-Soucramanien, « cette possibilité est tout de même fortement bridée »15. Si le département et la région de La Réunion sont bien désignés dans la Constitution, c’est avec des conséquences, une nouvelle fois, dommageables pour les Réunionnais. Toujours en vertu de cet article 12, il est en effet décidé que les alinéas 5 et 6 de l’article 73 sont remplacés par une nouvelle disposition, formulée de manière restrictive : « Pour le département et la région de La Réunion, les habilitations prévues au deuxième alinéa s’appliquent uniquement dans les matières relevant de leurs compétences ». Il en est ainsi alors même que, pour les autres collectivités régies par l’article 73, les habilitations peuvent concerner des matières situées hors compétence. Dès lors, c’est un constat amer que l’on doit établir. Le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique persiste dans le déni en 2019 : la région monodépartementale de La Réunion demeure toujours assimilée à une « majeure incapable ».
Que dire alors en conclusion au moment où, dans le cadre du second quinquennat d’Emmanuel Macron commencé en 2022, le Pouvoir central pourrait peut-être entrer dans une nouvelle phase hardie en matière de décentralisation outre-mer, une phase de nature à concerner, de surcroît, comme en 2003 l’ensemble des territoires ultramarins ? Le PCR se dit déterminé à poursuivre le combat pour l’abolition de l’amendement Virapoullé au nom de l’égalité des droits entre les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution. Mais son combat est aussi désormais celui d’une nouvelle gauche progressiste, plus jeune, beaucoup moins idéologique et surtout majoritaire parmi les élus qui représentent La Réunion à l’Assemblée nationale. Il en est ainsi à la suite du succès remporté le 19 juin 2022, lors du second tour des élections législatives, par les candidats rangés sous la bannière de la Nouvelle union populaire écologique et sociale (NUPES). Reste à espérer que ces députés – au nombre de six sur les sept sièges qui étaient à pourvoir – sauront parler d’une « même voix » pour défendre les intérêts de La Réunion16.
Pour agit avec efficacité, les députés adoubés par la Nupes peuvent compter sur l’appui d’Huguette Bello qui a rappelé, lors de sa rencontre à l’Élysée avec le Président de la République le 7 septembre 2022, un principe fondamental posé dans « La Déclaration de Fort-de-France ». Dans ce document signé le 16 mai 2022, les élus des collectivités ultramarines régies par l’article 73 de la Constitution ont tenu à préciser leur objectif : à savoir « conjuguer la pleine égalité des droits » de nos collectivités « avec la reconnaissance de nos spécificités, notamment par une réelle domiciliation des leviers de décision au plus près de nos territoires »17. La « Déclaration de Fort-de-France » opte ainsi en faveur d’un transfert plus large, sinon généralisé, du pouvoir normatif national au profit des collectivités régies par l’article 73, alinéa 3, ou, pour être plus précis, en faveur d’une délégation plus ample du pouvoir législatif et règlementaire à la suite d’une habilitation émanant, selon le cas, du Parlement ou du Gouvernement dans les matières non régaliennes de l’État qui, par nature, sont « non transférables ».
Pour la Présidente du conseil régional de La Réunion, cette « Déclaration » inclut ipso facto l’abolition de l’alinéa 5 qui sera, sans contredit, au cœur des préoccupations de sa présente mandature18. Dès lors qu’une révision de la norme suprême de la Ve République est impérativement envisagée pour la Nouvelle-Calédonie avant la fin du premier semestre 2024, nul doute qu’Huguette Bello profitera de cette « fenêtre d’opportunité » pour faire passer les réformes jugées utiles pour La Réunion et tout particulièrement celle qui vise à la suppression du méphistophélique amendement Virapoullé.
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1 Anonyme, « Contribution de Paul Vergès aux États généraux de la Démocratie territoriale », Témoignages, vendredi 5 octobre 2012, p. 3.
2 G. ANNETTE, « Tribune libre. Appel à la responsabilité », Le Quotidien de la Réunion, samedi 16 novembre 2002, p. 7.
3 ANONYME, « Huguette Bello : Nous devons aborder cette réforme de manière responsable », Témoignages, jeudi 21 novembre 2002, p. 2.
4 F. MÉLIN-SOUCRAMANIEN, « La Réunion ne veut plus être traitée en « incapable majeure » par la Constitution », Le Quotidien de la Réunion, mercredi 23 octobre 2019, p. 5.
5 A. ORAISON, « En finir avec la curatelle », Le Quotidien de la Réunion, vendredi 4 mai 2018, p. 2.
6 A.-M. LE POURHIET, « À propos du nouvel article 73 de la Constitution », RFDA, septembre-octobre 2003, n° 5, p. 890.
7 N. RAMASSAMY, « Les bonnes raisons de garder l’amendement Virapoullé », Le Quotidien de la Réunion, lundi 30 avril 2018, p. 2.
8 S. FONTAINE, « Entretien avec Ferdinand Mélin-Soucramanien, Président de l’association des juristes en droit des outre-mer. Amendement Virapoullé : La Réunion est un adulte sous tutelle », Le Quotidien de la Réunion, lundi 19 septembre 2022, p. 2-3 et notamment p. 2.
9 F. MÉLIN-SOUCRAMANIEN, « La Réunion dans le projet de révision de la Constitution », Le Quotidien de la Réunion, mercredi 11 avril 2018, p. 2.
10 E. GUERMEUR, « Réaction au QG d’Huguette Bello, Présidente de Région. La Réunion, terre d’insoumission », Le Quotidien de la Réunion, lundi 11 avril 2022, p. 13.
11 A. ORAISON, « Plaidoyer pour une suppression diligente du méphistophélique amendement Virapoullé », Le Quotidien de La Réunion, lundi 27 février 2023, p. 2. P. PLANCHENAULT, « Duel Selly Ratenon première ?, Le JIR, lundi 24 avril 2023, p. 7. Pour Patrice Selly, le maire de Saint-Benoît, la question qui mérite aujourd’hui d’être posée aux Réunionnais par la voie référendaire, c’est celle « de savoir si oui ou non nous voulons supprimer l’amendement Virapoullé qui nous place dans le même cadre juridique que n’importe quel département de métropole alors que nous avons nos spécificités ».
12 M. MARCHAL, « Responsabilité pour plus d’autonomie : un rassemblement possible », Témoignages, mercredi 18 avril 2018, p. 1-2.
13 C. BOULLAND, « Assise des Outre-mer. Macron promet des modifications profondes », Le Quotidien de La Réunion, dimanche 29 octobre 2017, p. 9.
14 S. FONTAINE, « Congrès des régions de France à Vichy. Huguette Bello plaide pour la suppression de l’alinéa pa kapab », Le Quotidien de la Réunion, vendredi 16 septembre 2022, p. 9.
15 F. MÉLIN-SOUCRAMANIEN, « La Réunion ne veut plus être traitée en « incapable majeure » par la Constitution », préc., p. 5.
16 Les six députés concernés sont Perceval Gaillard et Jean-Hugues Ratenon (LFI) ; Philippe Naillet (PS) ; Émeline K/Bidi, Karine Lebon et Frédéric Maillot (GDR). S. FONTAINE et Y. GUILLOUX, « Les groupes de députés de La Réunion. Trois nuances de Nupes et une centriste », Le Quotidien de la Réunion, vendredi 24 juin 2022, p. 8.
17 Voir https://www.collectivitedemartinique.mq/wp-content/uploads/2022/05/Appel-de-Fort-de-France.pdf.
18 S. FONTAINE, « Huguette Bello et les Présidents des collectivités d’outre-mer reçus à l’Élysée. Une nouvelle étape doit s’ouvrir », Le Quotidien de la Réunion, vendredi 9 septembre 2022, p. 4.
